交通运输部副部长冯正霖谈“两个公路体系”的制度性建设问题

  党的十八大报告明确提出,要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面的制度更加成熟、更加定型。这为新时期交通运输业的改革发展指明了方向,结合我国公路网现阶段的发展特征和面临的问题,统筹发展以高速公路为主的收费公路体系和以普通公路为主、体现普遍服务的非收费公路体系,在已有实践基础上进行制度性规范,就更具有针对性和紧迫性。认真解决好这个问题,对于转变政府职能,强化政府在基本公共服务中的主导作用,着力优化公路基础设施网络结构,完善公路交通科学发展的体制机制,提升交通运输业的公共服务能力和水平具有重要作用,也是增强公路交通基础设施发展的后劲所在。

  科学认识收费公路政策对我国公路事业发展起到的作用

  公路交通是国家经济社会发展的重要基础性、先导性和服务性行业。经过改革开放30多年,特别是近10年的快速发展,我国公路交通基础设施建设取得了巨大成绩,走出了一条具有中国特色的公路交通发展道路。截至2012年底,我国公路总里程达423.7万公里,其中高速公路里程达9.6万公里,同时相继建成了一批施工难度大、科技含量高、具有世界先进建设技术水平的特大跨江跨海大桥和特长隧道。全国已有97.2%的乡镇和84%的建制村通了沥青路或水泥路,有98.1%的乡镇和91.4%的建制村通了客运班车,一个连接城乡、四通八达的公路基础设施网络基本形成。我国公路交通基础设施快速发展的巨大成就得到了国际社会的高度评价,世界银行有报告称“还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其道路资产系数”,并赞誉其为“中国公共事业发展的典范”。

  过去30多年,我国公路交通之所以能够取得如此辉煌的成就,除了我国社会主义制度的优越性,能够集中力量办大事外,还得益于我们有“好规划、好政策、好机制”的引领和保障。特别是收费公路政策的实施,打破了过去公路建设单纯依靠政府投入的局面,充分发挥了中央与地方、政府与社会资本投资建设基础设施的积极性,形成了“政府投资、社会融资、利用外资”的公路建设投融资模式,极大地加快了我国公路交通的发展步伐。在我国现有公路网中,约97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是依靠收费公路政策建成的。在收费公路政策的积极推动下,日益完善的公路基础设施网络,为合理开发国土资源,促进区域经济协调发展,引导产业优化布局提供了强有力的基础设施保障,也为构建国家综合交通运输体系,促进国家经济社会发展发挥了重要作用。同时也必须看到,作为交通基础设施建设领域的政策创新,我国的收费公路政策是借鉴发达国家经验,在法律制度和经验相对缺失的背景下实施的,收费公路的发展很大程度上是边探索、边实践、边规范的过程。在一个时期内,一些地方由于过度依靠收费公路政策发展公路交通基础设施,特别是收费二级公路发展较快,导致虽然路网规模扩大了,但与当地经济发展和群众出行的矛盾日益凸显。因此,经国务院同意,由交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办等五部委(办)开展了收费公路专项清理工作,以规范发展收费公路,正在取得积极成效。

  我国公路交通已步入新的发展阶段

  发达国家的历史经验表明,一般在人均GDP6000美元左右的发展阶段,也是基本形成布局合理、功能完善的公路交通网络的时期。目前,我国人均GDP已达5400美元,我国公路交通总体上走过了从过去的“瓶颈制约”到“明显缓解”,再到“基本适应”的发展历程,目前正在向“适度超前”的新阶段迈进,这一阶段也是我国全面建成小康社会的关键时期。公路交通发展不仅要解决规模总量不足、结构不完善的问题,更要解决基础设施的可靠性和耐久性问题,解决现有收费公路与普通公路在我国公路网中的功能定位问题。这就要求我们要正视我国公路网在建设运营管理中存在的缺陷和不足,如高等级公路比重明显偏低,二级以上公路的比重仅占路网总里程的11.8%;取消政府还贷二级公路收费后,国省干线公路改造升级出现融资困难、建设力度下滑等问题;我国公路网密度现为每百平方公里42.7公里,与发达国家相比,仅为日本的13%、美国的61%、德国的23%,公路网密度的增加,重点应主要体现在普通公路的发展规模与力度上,而我国政府的公共财政投资却是“短板”;我国高速公路建设已逐步向高山峻岭、跨江越海的区域延伸,投资成本高、风险大,若无有效的制度性保障,则很难吸引社会资本投资这些建设项目,难以实现我国规划的高速公路的成网运行目标。以战略性的思维来研究解决我国公路网建设运营管理中出现的困境,就要以改革的思路,在由经济建设型政府向公共服务型政府转变的进程中,把握机遇,坚持从国情出发,从发展的阶段性特征出发,把我们在发展中取得的成功实践加以总结,上升至制度予以定型规范,通过政策与制度创新,推动我国公路交通事业稳步走上可持续发展之路。

  从制度上构建“两个公路体系”的条件和时机已经具备

  2008年国家实施成品油价格税费改革,并同步实施了逐步有序取消政府还贷二级公路收费工作。目前成品油税费改革已经完成,全国已有22个省份取消了政府还贷二级公路收费。全国现有15万公里的收费公路中,高速公路、一级公路和独立桥梁约占总里程的70%以上。西部地区政府还贷二级公路还将继续逐步取消收费。这在客观上初步形成了我国的“两个公路体系”,即以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主体的非收费公路体系。研究表明,这两个体系作为公路网密切联系、相互补充、不可分割的组成部分,其基本功能和作用是相同的,但在建设机制、投融资方式、服务功能和运营管理上却又不尽相同,科学规范“两个公路体系”的发展方式,对我国今后公路交通网的科学发展具有重要作用。

  “两个公路体系”建设在筹融资上可以不同方式运行。非收费的普通公路体系提供基本公共服务,主要由国省干线公路和农村公路组成,具有覆盖范围广、服务均等化等特点,应以政府公共财政投入为主。收费公路体系提供效率服务,主要由高速公路为主体,是我国公路网的主骨架。以收费权作质押的融资平台,可吸引社会资本融资建设运营。由于社会资本具有趋利性,对于投资效益不高,但对路网综合效益发挥至关重要的路段,当社会资本不愿投资时,政府的投资要及时跟上,只是体现在政府投资建设收费是还贷的,社会资本投资除了还贷外,还要有相应回报。由于投资主体的不同,收费公路的经营管理、收费标准都应由不同的规范约束。

  完善收费公路发展政策,并实行特许经营制度。从我国的国情出发,以市场化的融资手段,吸引社会资本投资公路建设,弥补政府投资能力的不足,是适度超前发展公路交通基础设施的有效途径。在今后一个相当长的时期内,收费公路政策仍需坚持,但需要不断地调整完善。在现阶段,收费公路发展应实行特许经营制度。由于高速公路网的运行特点和公益性基础设施属性,投资者在建设与运营管理中是可以获取回报的,但不允许也不应当获取高额利润。对收费公路实行特许经营制度,明确向社会资本宣示投资收费公路不是投资高风险行业,国家允许获取合理投资回报,但也不是所谓的暴利或高利润行业,是适合作长期稳定投资的行业。

  合理确定收费标准,建立价格调节机制。在保证合理回报的基础上,根据交通流量、路网运行维护需求,定期调整收费标准,既保证收费公路投资者的合法权益,也要维护社会公众的正当利益。

  合理划分事权,建立科学的、政府分级管理的公路管理体制。对非收费公路体系,按照国省干线公路、农村公路的不同功能,根据受益原则、能力原则和效率原则,明确国家、省和市县政府在公路管理工作中的事权与财权,进一步加大政府公共财政资金的投入力度,发挥政府在非收费公路体系发展中的主导作用,体现公共服务型政府应承担的责任。对收费公路体系要坚持用路者付费原则,按照低标准收费、长期限运营的思路,实现可持续发展。根据政府还贷收费公路和经营性收费公路所处的还贷期、经营期和正常维护管理的不同阶段,严格规范车辆通行费的使用管理,严肃财经纪律。完善收费公路税费政策,坚持收费公路信息公开,加强社会监督。积极推进高速公路联网收费,推广不停车收费技术,提高车辆通行效率和服务水平。

  从严控制,切实规范收费公路权益转让行为。对收费公路权益转让实行阳光操作,确保转让收费公路权益必须依法进行资产评估和实行公开招标运行。在综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受能力等因素的基础上,从严规范政府还贷公路转让为经营性公路。

  我国正处在全面建成小康社会的关键时期,按照适度超前的发展要求,切实转变发展方式,实现公路交通科学发展,为国家经济社会转型发展提供有力保障,是交通运输主管部门需要认真研究、切实抓紧推进的重大任务。统筹发展“两个公路体系”,充分发挥政府和市场的合力作用,加快构建结构合理、功能完善、事权清晰、衔接顺畅的新型公路网,并建立与之相匹配的管理体制与机制,确保政府公共财政资金能够更多地投向非收费的普通公路建设与养护管理,推进实现基本公共服务均等化,是交通运输部门创新公共服务供给模式,改善民生,提高公共服务质量和效率的有效途径。要在认真总结我国改革开放30多年来公路交通实现快速发展的成功实践与暴露出的问题的基础上,尽快修订《收费公路管理条例》,依法建设和管理我国公路网架构中的“两个公路体系”,推进我国公路交通事业的科学、健康和可持续发展。( 来源: 中国公路网)